Sommet UE-Balkans occidentaux à Tivat : Merz et Macron lancent une initiative conjointe pour relancer l'élargissement

Le document germano-français défend l'idée que les pays candidats puissent être associés, durant les négociations encore en cours, à certains volets du marché unique ou se voir envoyer des observateurs auprès des institutions européennes, en contrepartie de la réalisation de critères précis. Le texte propose ainsi que l'accomplissement de certaines exigences soit récompensé par un accès au marché intérieur ou par la présence d'observateurs à Bruxelles, afin de donner des résultats concrets plus tôt qu'une adhésion pleine et entière. Le chancelier Friedrich Merz et le président Emmanuel Macron ont présenté cette initiative commune à la veille du sommet, dans une démarche concertée entre Berlin et Paris.

Une intégration graduelle avant l'adhésion complète

Le document insiste sur le contenu des réformes plutôt que sur la succession formelle des étapes procédurales. Il affirme que l'UE et les pays candidats doivent « auf die Substanz der Reformen fokussieren statt auf Verfahrensschritte » et que « Der Erweiterungspolitik braucht ein neues Momentum ». Le calendrier et la portée exacte de cette nouvelle architecture restent toutefois à négocier entre les Vingt-Sept et les six pays concernés, dont plusieurs attendent l'adhésion depuis de nombreuses années : entre 4 ans pour le Kosovo, qui ne dispose pas encore du statut de candidat, et jusqu'à 22 ans pour la Macédoine du Nord.

L'initiative germano-française s'inscrit dans la continuité d'une proposition formulée par M. Merz environ deux semaines plus tôt, qui suggérait pour l'Ukraine une « adhésion associée », présentée comme une forme d'« adhésion européenne allégée ». Cette proposition prévoit notamment la participation de l'Ukraine à des réunions de l'UE sans droit de vote et la nomination d'un commissaire « associé », en s'appuyant sur l'article 42.7 des traités, une clause d'assistance mutuelle présentée comme une garantie de sécurité substantielle. L'Ukraine a toutefois rejeté cette offre et continue d'exiger une adhésion complète et rapide à l'Union. M. Merz juge lui-même une adhésion pleine et entière de l'Ukraine à brève échéance comme irréaliste dans les circonstances actuelles, le pays étant en guerre avec la Russie.

Le dossier ukrainien en arrière-plan

Dans ce contexte, le président russe Vladimir Poutine a déclaré jeudi à Saint-Pétersbourg, dans un entretien avec des agences de presse internationales, que la Russie n'avait pas d'objection à une adhésion de l'Ukraine à l'UE. « Das geht uns nichts an. Wir sind nicht dagegen », a-t-il dit. Cette déclaration intervient alors que d'autres pays candidats, comme la Moldavie, se sentent massivement menacés par Moscou, ce qui renforce la dimension géopolitique des discussions sur l'élargissement.

La France, généralement considérée comme sceptique à l'égard de l'élargissement de l'Union, a affiché son soutien au processus. Le président Emmanuel Macron a assuré le premier ministre monténégrin Milojko Spajic de son appui lors d'une visite à Paris peu avant le sommet. Ce ralliement de Paris à une démarche commune avec Berlin marque un signal politique important, à quelques semaines de l'ouverture des discussions de fond sur la nouvelle architecture proposée.

Les six pays concernés et les exclus du dispositif

L'Albanie, qui compte quelque 2,3 millions d'habitants, a, pour sa part, ouvert tous les chapitres et clusters de négociation sans en avoir encore refermé aucun, et a récemment été jugée en mesure de conclure ses négociations d'adhésion d'ici la fin 2027 au plus tôt. La Bosnie-Herzégovine, la Macédoine du Nord, la Serbie et le Monténégro, ainsi que la Moldavie, sont les six pays expressément visés par la nouvelle initiative germano-française, qui exclut en revanche la Turquie et la Géorgie, dont les négociations d'adhésion sont gelées. Le Kosovo, qui aspire à rejoindre l'Union, ne dispose pas encore du statut de candidat car cinq États membres de l'UE ne reconnaissent pas son indépendance, ce qui le maintient en marge du dispositif proposé.

Les voix politiques et académiques

Du côté du Parlement européen, le président de la commission des affaires étrangères, David McAllister, a insisté sur la nécessité d'éviter « gefährliche Grauzonen » dans les Balkans. Il a rappelé que si l'UE ne montrait pas sa présence, d'autres acteurs se tenaient prêts à occuper ce vide, et que les pays candidats sont entourés d'États membres de l'Union, les Balkans se situant au cœur de l'Europe. « Ein stabiler Balkan bedeutet Stabilität für ganz Europa », a-t-il déclaré, ajoutant que la durée du processus d'adhésion continuera de dépendre largement des candidats eux-mêmes. « Wir können wirtschaftlich, finanziell und politisch Unterstützung leisten - am Ende müssen die notwendigen Reformen aber von den Regierungen und nationalen Parlamenten vorbereitet und verabschiedet werden », a-t-il souligné.

Sur le terrain, l'ancien ministre des Affaires étrangères du Monténégro, Srdan Darmanovic, aujourd'hui politologue et enseignant à l'université de Podgorica, a qualifié l'adhésion à l'UE de « Traum seiner Generation ». Agé de 64 ans, il a néanmoins estimé qu'une date d'adhésion plus tardive que 2028 était réaliste, rappelant que le Monténégro devait encore mettre en œuvre les recommandations de l'OSCE sur la réforme du système électoral. « Wir müssen bei einigen Reformen noch besser werden », a-t-il dit, tout en notant que le pays devait encore progresser dans les domaines de la justice et de la protection de l'environnement.

Le chef du bureau de la Fondation Konrad Adenauer pour le Monténégro et la Serbie, Jakov Devcic, a livré une analyse nuancée : « Für alle außer Montenegro, das am weitesten im Prozess vorangekommen ist, braucht es mehr Möglichkeiten zur schnelleren Teilhabe an einzelnen Politikfeldern ». Il a ajouté que l'adhésion pleine et entière restait l'objectif final du processus, confirmant que la proposition germano-française se veut un instrument intermédiaire et non un substitut à l'élargissement classique.

Un élargissement sous contrainte géopolitique

Enfin, l'élargissement reste soumis à l'approbation unanime des 27 États membres de l'Union une fois les négociations conclues, ce qui constitue un filtre politique majeur que tout mécanisme d'intégration progressive devra prendre en compte. En marge des Balkans, l'Islande, qui appartient déjà à l'espace Schengen et à l'Espace économique européen, prévoit par ailleurs d'organiser fin août un référendum sur la reprise des négociations d'adhésion interrompues en 2013, un dossier distinct mais qui illustre la persistance d'un débat européen sur les frontières de l'Union.

Au-delà des considérations techniques sur les chapitres de négociation et les critères d'adhésion, le sommet de Tivat se déroule dans un environnement géopolitique tendu, marqué par la guerre en Ukraine, les pressions russes sur la Moldavie et la fragilité persistante de certains États des Balkans occidentaux. Pour les gouvernements allemand et français, l'enjeu est de démontrer que l'Union reste capable d'agir, même sur un sujet aussi politiquement sensible que l'élargissement, où les positions nationales divergent fortement.

La proposition d'intégration graduelle vise précisément à dépasser ce blocage en offrant aux pays candidats des gages tangibles, sous forme d'accès sectoriel au marché unique ou de participation observée aux travaux des institutions, sans préjuger du calendrier final d'une adhésion complète. Cette approche par étapes, inspirée en partie du modèle norvégien ou suisse d'association étroite à certaines politiques européennes, pourrait constituer un compromis entre les partisans d'un élargissement rapide et ceux qui redoutent une dilution de l'acquis communautaire.

Pour le Monténégro, qui a ouvert tous ses chapitres de négociation et dont la société reste largement pro-européenne, le sommet de Tivat représente une vitrine diplomatique et un test grandeur nature de la capacité du pays à maintenir le rythme exigé par Bruxelles. Pour les cinq autres pays concernés, l'initiative germano-française ouvre une perspective d'engagement concret pendant la durée, souvent longue, des négociations, sans pour autant lever l'exigence d'une adhésion à part entière à terme.

Le rendez-vous de Tivat marque ainsi une tentative de relance d'un processus d'élargissement à bout de souffle, par le haut et à l'initiative conjointe des deux principaux moteurs traditionnels de l'intégration européenne. Le succès de cette démarche dépendra, comme l'a souligné David McAllister, de la volonté des pays candidats eux-mêmes de poursuivre les réformes jugées nécessaires, et non de la seule capacité de l'Union à proposer de nouveaux instruments d'association.